Terraço Econômico | por Alípio Ferreira Cantisani
O Banco Central Europeu está passando por momentos emocionantes, e não somente pela histórica decisão desta semana. Uma importante mudança se completou no final de 2014, e talvez não tenha recebido a atenção que merece. Depois de um longo processo desencadeado pela crise europeia ainda em curso, a Europa constituiu sua chamada “União Bancária”. No dia 4 de novembro de 2014, entrou em operação o Mecanismo Unificado Supervisão (Single Supervisory Mechanism). Mais uma vez, é pela via do euro que os membros da União Europeia transferem funções e poder a um ente supranacional, uma decisão mais do que sensata. Mais uma vez, o ente que recebe novos poderes é o Banco Central Europeu, uma decisão que pode ter sido um erro. Super Mario Draghi ganha novos poderes.
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Mario Draghi, chefe da política monetária e da supervisão financeira na Europa[/caption] O conflito entre supervisão financeira e política monetária
Para o leitor brasileiro, pode parecer natural que o Banco Central cuide da regulação financeira. Afinal, desde sua criação em 1964, compete ao Banco Central do Brasil “exercer a fiscalização das instituições financeiras e aplicar as penalidades previstas”[1]. Até mesmo o ancestral do BC, a Superindentência da Moeda e Crédito (SUMOC), acumulava a responsabilidade de política monetária e supervisão financeira[2].
Embora essas funções estejam profundamente ligadas, são bastante diferentes e podem entrar em conflito. A função de política monetária consiste em gerir a base monetária e sua expansão de forma a preservar o valor da moeda – ou destruí-lo deliberadamente, conforme o paladar do governante. Bancos Centrais controlam o estoque de moeda numa economia através de diversos instrumentos, sendo o mais importante deles a taxa de juros que remunera depósitos de curto prazo. Ao garantir rentabilidade mínima de depósitos feitos por bancos junto ao Banco Central, a autoridade monetária estabelece um “piso” para as taxas de juros na economia e atrai liquidez do sistema financeiro para si. Ao mesmo tempo, os Bancos Centrais também fixam um “teto” para as taxas de juros, que corresponde aos juros cobrados nos empréstimos que o Banco Central faz a bancos que se veem com problemas de liquidez.
A função de supervisão financeira tem uma dinâmica completamente diferente. O supervisor aplica aos bancos as regulações sobre o sistema financeiro, que inclui limites de endividamento às instituições, limites de empréstimo e limites de risco. A autoridade fiscaliza as instituições com base nesses parâmetros e, quando necessário, aplica punições. O trabalho de supervisão possui, portanto, esse aspecto de “varejo”: soluções individualizadas para instituições específicas.
Há um conflito latente entre as funções de supervisão financeira e política monetária. Por um lado, o objetivo do supervisor é garantir a estabilidade do sistema financeiro, minimizando operações de resgate de bancos ou falências. Para a supervisão financeira, aumentos de taxas de juros são geralmente má notícia: significa que bancos com problemas de liquidez terão mais dificuldades para obter empréstimos de outros bancos e poderão acionar o Banco Central. Em casos extremos, isso pode significar a intervenção no banco ou mesmo sua liquidação – um cenário aterrorizante para quem tem que garantir o bom funcionamento do sistema financeiro!
Por outro lado, a (boa) política monetária visa garantir o valor da moeda, isto é, manter uma inflação baixa. O Banco Central, no exercício dessa função, controlará o crescimento da base monetária de forma que os preços na economia cresçam somente na medida desejável ou tolerável: se o crescimento da base monetária for muito elevado, a inflação sairá de controle. O instrumento utilizado para conter a expansão da base monetária tipicamente é a taxa de juros. Com juros mais altos, os bancos tendem a emprestar menos e a depositar mais no próprio Banco Central. A expansão do crédito – que compõe a base monetária –desacelera, e os preços se acalmam.
Portanto, a taxa de juros é um instrumento crucial tanto para o controle de preços quanto para a estabilidade financeira. Porém, o efeito dos juros é oposto: juros altos combatem a inflação, mas ameaçam a saúde do sistema financeiro. Um dilema difícil de equacionar.
Há um lugar certo para a supervisão financeira?
Quando o supervisor financeiro não tem poder de influenciar a taxa de juros, terá de fazer o “trabalho sujo” de checar balanços e relatórios, exigir providências e impor multas. Em último caso, o Banco Central poderá ser acionado para salvar uma instituição em apuros, e somente se for possível salvá-la[3]! O importante é que não haverá meio de o supervisor financeiro “aliviar” a vida dos bancos injetando liquidez no sistema: esse poder não está a seu alcance. Mas se o Banco Central é ao mesmo tempo responsável pela supervisão financeira e pela política monetária, poderá usar um mesmo instrumento para atingir dois objetivos conflitantes.
Alguns problemas podem surgir desse conflito. O primeiro deles se refere à credibilidade da política monetária: se o BC é o supervisor financeiro, uma redução dos juros sinaliza menores pressões inflacionárias ou dificuldades de liquidez no sistema financeiro? Outro problema é de risco moral: será que as instituições financeiras serão menos prudentes se souberem que o regulador financeiro tem o poder de injetar liquidez na economia? Ou será que o banco central, como supervisor, poderá ser capturado pelos bancos que deveria supervisionar? Ou será objeto de maior pressão política? Terá sua credibilidade afetada por falências e resgates bancários? São questões que inúmeros economistas se colocaram sobre o tema (ver, por exemplo: Goodhart e Schoenmaker 1995, Eijffinger 2005, Masciandaro 2009, e vários outros). A própria qualidade da supervisão financeira feita pelo Banco Central é posta em dúvida. Por um lado, De Haan e Klomp (2009) observaram que Bancos Centrais-supervisores de fato garantem menor instabilidade financeira, mas para Eichengreen e Dincer (2011), isso ocorre à custa de um sistema financeiro menos rentável e, portanto, menos útil à economia. Países com Bancos Centrais-supervisores também apresentam nível de inflação mais elevado do que em países que separam as funções (trabalho de minha autoria disponível em: https://www.dropbox.com/s/aqc9qsrmbzyr1t9/2014.10.18%20Financial%20Economics%20Alipio%20Ferreira%20Evidence.pdf?dl=0 )
De fato, dezenas de países optaram nas últimas décadas por criar instituições de supervisão financeira destacadas do Banco Central, frequentemente dotados de ampla autonomia operacional. Isso vale para diversos países da América Latina e para a maior parte dos países desenvolvidos. Porém, nenhum modelo se consolidou como sendo necessariamente superior a outros. Em alguns países, o Banco Central participa da supervisão em colaboração com outras autoridades (por exemplo, com a FINRA, FDIC e outras instituições nos Estados Unidos) e em outros foi criada uma instituição independente e todo-poderosa para cuidar da regulação financeira (como a FSA no Reino Unido[4]). Esses dois países oferecem um padrão básico: o economista Donato Masciandaro (2004) descobriu que a supervisão financeira é fragmentada entre diversas distintas instituições quando BC participa, enquanto que a supervisão é concentrada numa só instituição quando o BC não participa. O importante é não deixar o BC cuidar disso sozinho.
Bancos Centrais costumam ressentir essa separação, e o Banco Central Europeu não é exceção. Para eles, um Banco Central é inevitavelmente responsável pela supervisão financeira, e a separação de funções só torna as coisas mais complexas e lentas. Bancos Centrais são responsáveis pela gestão de sistemas públicos de pagamentos, e no fim das contas é ao Banco Central que um banco recorre quando a liquidez escasseia: é ele o “emprestador de última instância” da economia. Num mercado cada vez mais dinâmico, em que decisões bilionárias têm de ser tomadas em curtos espaços de tempo, seria conveniente que o Banco Central dispusesse imediatamente de informações detalhadas sobre a saúde do sistema financeiro e de cada uma de suas instituições.
O perigo de o Banco Central ser o supervisor financeiro é que a taxa de juros seja usada para estabilizar o sistema financeiro, relaxando o combate à inflação. E a vantagem indiscutível de o BC ser o supervisor financeiro é a quantidade monumental de informação que poderá utilizar a seu favor, tanto para executar política monetária quanto para realizar operações junto a instituições do mercado. Parece que as duas coisas são conciliáveis… Por que não criar um banco de dados integrado, garantindo ao Banco Central acesso às informações e relatórios da supervisão financeira? Isto é, as decisões de política monetária continuam separadas das decisões de supervisão financeira, mas os dois compartilhariam informações. Aproveitar-se-iam as vantagens, evitando-se as desvantagens. Ao que parece, é o que a União Europeia ensaiou fazer.
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A antiga sede do BCE em Frankfurt, que hoje abriga o SSM. Separação física basta?[/caption]O caminho da união bancária
Desde a criação do euro, a política monetária foi em grande medida retirada dos bancos centrais nacionais: a gestão do euro ocorre no plano supranacional. Porém, não ocorreu um movimento similar com a supervisão financeira dos diferentes países, e esta continuou sendo administrada independentemente em cada país. Criou-se uma situação um pouco mambembe em que os países da zona do euro, embora compartilhassem um mesmo banco central e uma mesma política monetária, possuíam modelos de regulação financeira independentes uns dos outros.
Essa situação não trazia grandes problemas, até que trouxe um problemão. Em 2008 veio o cataclismo. A crise financeira iniciada nos EUA logo aterrissou na Europa, fazendo eclodir uma crise de dívidas soberanas homemade que até hoje não se resolveu. A fragilidade de bancos em diversos países exigirem operações caríssimas de resgate, levadas a cabo pelas autoridades nacionais, que se endividaram para fazê-lo e caíram na espiral diabólica de crescentes taxas de juros. O Banco Central Europeu, mesmo sem mandato específico para isso, viu-se com a incômoda responsabilidade de preservar a estabilidade do sistema bancário europeu, e com isso salvaguardar a própria existência do euro, “custe o que custar”.
Os líderes europeus julgaram que era necessário avançar na regulação financeira, e entraram num acordo em 2012 sobre a criação de uma “união bancária” na zona do euro e uma série de regras unificadas. Na esteira desse processo, seria criada uma instituição europeia para tratar da supervisão do sistema financeiro, mas até aí, nada impedia que essa nova instituição fosse independente do Banco Central[5]. Esse caminho seria até natural, tendo em vista que vários países europeus haviam feito essa escolha. Mas o Tratado de Roma[6] (emendado pelo Tratado de Lisboa em 2009) já previa a transferência de poderes de supervisão financeira ao Banco Central Europeu, e esse caminho acabou sendo o de menor resistência para a condução desse processo.
No entanto, os países europeus conduziram o processo com consciência dos riscos que essa grande reforma implicava. O primeiro risco é econômico: trata-se do conflito de interesses entre a política monetária e estabilidade financeira. O segundo risco é político: quão sensato seria ampliar os poderes de uma instituição já muito poderosa e razoavelmente blindada de controles democráticos?
O Mecanismo Unificado de Supervisão
Pouco mais de um ano após o acordo de 2012, foi finalmente votada no Parlamento Europeu a criação do Single Supevisory Mechanism (SSM), ligado ao Banco Central Europeu. O resultado foi um pacote de boas notícias, como a criação de um fundo de emergência com fundos privados e a independência financeira do novo organismo de supervisão (por meio da cobrança de taxas das instituições financeiras). Mas dois aspectos soaram um pouco frustrantes.
Primeiramente, houve pouco avanço no que dizer respeito à “responsabilização” democrática: o Parlamento europeu aprovará os nomes dos membros do Conselho Executivo após sugestão do Banco Central e aprovação do Conselho Europeu. Porém, o Parlamento não aprovará o presidente do Conselho[7]. Em segundo lugar, embora tenha havido cuidado em separar explicitamente as funções de supervisão financeira e política monetária, o resultado não descarta o conflito de interesse entre essas duas funções, pois o Conselho Executivo do SSM é subordinado ao Conselho do Banco Central, presidido atualmente por Mario Draghi e também responsável pela política monetária na zona do euro.
Paradoxalmente, esse grande avanço para a União Europeia foi feito de forma que pode parecer um retrocesso em termos da organização da supervisão financeira. A tendência dos países na última década foi claramente a de criar entidades de supervisão autônomas e separadas do Banco Central, e no entanto, a zona do euro decidiu ampliar as funções do seu Banco Central, expandindo enormemente o poder de seus dirigentes. Foi uma escolha acertada?
O modelo que concentra a política monetária e a supervisão financeira dentro do Banco Central possui riscos e vantagens. A vantagem são os ganhos de informação, a capacidade de agir com rapidez para apagar incêndios, garantindo um sistema financeiro mais estável no curto prazo. O risco desse modelo é uma política monetária menos rigorosa e transparente, possivelmente afetando a credibilidade do Banco. A economia europeia de hoje, quase em recessão e ainda às voltas com a crise bancária, optou pela estabilidade em detrimento da eficiência, a flexibilidade em detrimento da precisão.
Alípio Ferreira Cantisani 
De Haan e Klomp (2009). Central Bank independence and financial instability. Journal of Financial Stability 5 (2009) 321-338
Eichengreen, Barry and Nergiz Dincer (2011). Who should supervise? The structure of bank supervision and the performance of the financial system. NBER Working Paper 17401.
Eijffinger, Sylvester C. W. (2005). The European Central Bank and financial supervision. In S. C. W. Eijffinger (Ed.), Handbook of Central Banking and Financial Authorities in Europe. (pp. 455-482). Cheltenham: Edward Elgar Publishing.
Goodhart, Charles and Dirk Schoenmaker (1995). Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated? Oxford Economic Papers, New Series, Vo. 47, No.4 (Oct. 1995), 539-560.
Masciandaro, Donato (2004). Central Banks or single financial authorities? A political economy approach. Bocconi University Working Paper.
Masciandaro, Donato (2009). Politicians and financial supervision unification outside the central bank. Why do they do it? Journal of financial stability. 5, 124-146.
