Hoje, muitas pessoas tendem a considerar uma ideia como o free banking algo maluco ou fora do normal, dado o nível de liberdade exercido pelo setor bancário nesse sistema. Todavia, essa desconfiança com o setor bancário não é nem um pouco nova, como bem relata Vera C. Smith [1]:
“É notável que quando as teorias laissez-faire estavam em moda e era aplicado a diferentes ramos da indústria, a área bancária era considerada como uma categoria distinta. Até os mais doutrinários defensores do livre-mercado, com a possível exceção de Courcelle Seneuil na França, não estavam dispostos a aplicar seus princípios ao negócio bancário. Era um consenso, mesmo naquele tempo, que os bancos deveriam ser submetidos a algumas regulações especiais que outros setores não sofriam” ( tradução do autor).
Muitos ficariam surpresos, entretanto, se lhes fosse mostrado que um sistema de liberdade do setor bancário e de privatização de moeda já foi posto em prática por um longo período da história. Quem melhor oferece uma prova do funcionamento desse sistema é justamente o dito pai da economia moderna, Adam Smith. Durante a vida de Smith, seu país natal, a Escócia, tinham uma série de bancos cuja emissão de moeda própria era autorizada a fim de pô-las em circulação no comércio geral.
Esse episódio é ainda mais significativo quando se lembra seus efeitos na vida de Smith e de muitos escoceses. O período free banking da Escócia coincide com o período de seu desenvolvimento industrial. O crescimento daquela economia no século anterior a 1844 foi até bem superior ao da Inglaterra. Rondo Cameron oferece uma razoável estimativa que a renda per capita da Escócia não era nem metade da inglesa em 1750, mas já era igual em 1845. Os escoceses deixaram para trás uma atrasada economia e agrária, dependente do comércio de tabaco, para se tornarem uma nação industrializada; sendo seu principais setores a construção naval, a têxtil e a siderúrgica [3]. Dado a falta de recursos naturais ou outras vantagens comparativas essa foi uma conquista notável.
O próprio Adam Smith [6] oferece uma documentação excelente desse período ao escrever:
“Uma operação desse tipo foi efetuada, no decorrer dos últimos vinte ou trinta anos, na Escócia pela implantação de novas sociedades bancárias em quase todas as cidades de porte e até mesmo em algumas aldeias do interior (…) Os negócios do país são quase inteiramente efetuados com notas de emissão dessas sociedades bancárias, notas essas com as quais se costuma fazer compras e pagamentos de todos os tipos (…)
Embora a conduta dessas sociedades bancárias não tenha sido totalmente correta. exigindo até uma lei parlamentar para regulá-las, é evidente, no entanto, que o país hauriu grandes benefícios dessas operações. Ouvi contar que o comércio da cidade de Glasgow duplicou em aproximadamente 15 anos e que o comércio da Escócia mais que quadruplicou desde a implantação dos bancos, sendo esses o Bank of Scotland e o Royal Bank (…) Que o comércio e a indústria da Escócia aumentaram muito durante o citado período, e que os bancos contribuíram muito para isso ocorresse, eis um fato incontestável”
Durante toda a sua vida, Adam Smith foi um defensor do sistema de free banking, porém, sua visão sobre o tema é bastante diferente daquela dos libertários. O modelo smithiano de free banking era bastante distante do laissez-faire, sobretudo porque o próprio Smith estava bastante distante dessa visão de mundo, afinal, ele defendia que uma moeda de “alto poder” definisse a unidade monetária comum. Essa medida foi posta em prática na Escócia, na medida em que todos os bancos tinham seus balanços em libras esterlinas. Smith também apoiava dois tipos de restrições legais sobre a emissão de notas:
i) proibição do pagamento atrasado sobre passivos;
ii) limites sobre o tamanho das notas que poderiam ser emitidas;
Essa foi última foi proposta como uma medida para que “banqueiros desonestos” não usassem de seu poder de emissão para prejudicar as pessoas mais pobres [5]. Tais regulações institucionais são condizentes com o que sabemos atualmente sobre a relação entre uma boa norma regulatória, instituições e um setor financeiro sólido [4].
O Bank of Scotland foi o primeiro banco livre, criado pelo Ato Parlamentar Escocês de 1695. Seus fundadores o criaram para que fosse um mero banco comercial, capaz de oferecer empréstimos securitizados para mercadores e nobres e também descontar notas comerciais. Assim, o direito de emissão de notas foi dado para que esses objetivos fossem alcançados.
A emissão de notas permitia aos bancos, da mesma forma que os depósitos em conta, criar crédito e realizar empréstimos para além de seu capital disponível. Com a união da Escócia com a Inglaterra em 1707, o Parlamento não renovou o Ato Parlamentar de 1695 e, sem barreiras de entrada, surge o Royal Bank of Scotland. Vale notar, todavia, que, ao contrário do mito libertário, esses bancos eram públicos e que as barreiras formais de entrada afastavam consideravelmente o setor da competição perfeita [5].
A presença de bancos públicos no sistema, vale lembrar, não afeta a rationale do free banking uma vez que essa é referente à organização do mercado e não à propriedade. O valor do dinheiro em prata que circulava na Escócia antes da união com a Inglaterra, em 1707, e que, imediatamente depois foi levado ao Bank of Scotland para ser recunhada, era de 411,117,10.9 libras [6].
A competição entre os dois bancos, todavia, era bastante acirrada. Ambos iniciaram uma “guerra cambial” por volta de 1720. O Royal Bank começou, despachando seus agentes para campo para trocar notas bancárias por notas do Bank of Scotland e para trocarem essas por moeda-commodity, diminuindo as reservas do banco rival. Em três meses, o Bank of Scotland foi forçado a suspender pagamentos, reclamar seus empréstimos, fazer uma redução de 10% do dividendo dos acionistas e até fechar as portas por algumas semanas, algo que aconteceu em 1728 [7].
Apesar disso, a solvência do Bank of Scotland não foi afetada, mas, seus ativos foram tornados ilíquidos por causa do passivo do pagamento de 5% de juros sobre as notas bancárias. A demanda por notas do Bank of Scotland caiu conforme os consumidores trocavam suas notas por notas do Royal Bank.
Todavia, essa estratégia de trocas faria com que o Bank of Scotland desenvolvesse alguns mecanismos de governança privada para evitar outros ataques no futuro; sendo o mais significativo o sistema de compensação de cheques e notas que conhecemos hoje.
Durante a crise do Bank of Scotland, o Royal Bank sugeriu uma fusão entre os dois bancos, mas tal proposta foi recusada pelos diretores do Bank of Scotland. Tal fato mostra a dificuldade de cartelização no setor considerando as instituições e organização econômica existentes.
Para diminuir seus potenciais custos de liquidez, o Bank of Scotland começou, em 1730, a inserir uma cláusula opcional nas obrigações das notas bancárias. Essas “cláusulas de opção” permitiam ao banco emissor postergar o resgate das notas sob o pagamento de juros sobre as mesmas. Nas notas de 1 libra, por exemplo, era oferecida a opção de se trocar a nota emitida naquela data por 1 libra ou esperar seis meses e trocar a mesma nota por 1 libra e 6 pences.Essa era uma forma do banco conservar sua liquidez traduzida em reservas, prometendo o pagamento de 0,06% de juros sobre as notas bancárias de resgate postergado [5].
Em 1728, o Royal Bank introduziu outra inovação financeira: as primeiras contas de crédito, uma forma de conta para cheque especial. Essas contas foram inventadas como uma forma de diversificação dos negócios dos bancos, em resposta ao ainda fraco comércio escocês.
Essas contas liberavam crédito, até uma certa quantia, a todo indivíduo que pudesse apresentar dois avalistas de crédito ou donos de propriedades fundiárias, garantindo que todo o dinheiro adiantado pelo banco, até o montante do crédito concedido seria reembolsado quando solicitado. Essas contas foram extremamente importantes, tanto para a diversificação das operações de risco dos bancos como para o desenvolvimento da Escócia. Como relata Adam Smith [6]:
“Mediante essas contas de crédito, sem cometer nenhuma imprudência, cada comerciante pode efetuar um volume maior de negócios do que poderia sem elas. Se há dois comerciantes, um em Londres e outro em Edimburgo, que aplicam capitais iguais no mesmo ramo comercial, o comerciante de Edimburgo pode, sem imprudência, efetuar maior volume de negócios e empregar mais mão-de-obra do que em Londres”.
Outra firma bastante importante na época, que acabou entrando no mercado bancário escocês devido às baixas barreiras de entrada do período, foi a British Linen Company. A importância dessa firma bancária não seria dada somente em função serviços que prestou, mas também pelo fato de que foi a única companhia bancária privada que pode fazer frente ao Bank of Scotland e ao Royal Bank.
Ela surgiu, em 1735, para suprir as indústrias têxteis de crédito para compra de insumos e concessão de empréstimos para a realização de investimentos. Em 1750, começou a ofertar serviços bancários de forma mais geral. A principal inovação financeira que essa companhia introduziu foi a diversificação do portfólio bancário por meio das filiais. Em 1760, a companhia se expandiu e se tornou a primeira firma bancária do mundo a abrir filiais em outra localidades,e, pelos registros, havia por volta de 20 dessas filiais no auge do banco.
A razão disso ser uma forma de diversificação é que, operando em diversos lugares, os bancos podem dividir seus riscos por agências (ou seja, se uma agência sofrer um problema de liquidez, as outras compensarão a perda dessa) e usar as várias oportunidades geradas por diversas localidades para diversificar seus empréstimos e não depender de uma apenas uma única fonte.
As filiais da British Linen Company eram de pequena escala e operavam para desconto de notas. Como resultado das baixas barreiras de entrada, a competição aumentava à medida que o número de novas firmas aumentava. Assim, o número de bancos escoceses cresceu de cinco em 1740 para catorze em 1750, para vinte e dois em 1760 e para vinte e sete em 1765.
Todavia, esses bancos eram de pequenas escala e na maioria das vezes serviam como braços filiados dos três maiores bancos: o Bank of Scotland, o Royal Bank e a British Linen Company. Temos também exemplos de fracasso dentro do modelo de free banking escocês, casos do Ayr Bank e da Banking Company of Aberdeen. Esses bancos emitiram uma grande quantidade de notas e acabaram causando inflação dentro de suas próprias moeda [7].
Isso, vale dizer, é causa de uma crítica bastante comum ao sistema de free banking: os bancos livres iriam imprimir notas em excesso e causar danos aos clientes por meio de inflação. Todavia, casos como esses não podem prosperar ou durar muito devido a Lei dos Refluxos. Um banco que emite mais papel-moeda do que aquilo possivelmente empregado na circulação do país, e cujo excesso continuamente retorna ao banco para pagamento, deve aumentar a quantidade de reservas que conserva em seus cofres. Não somente em proporção a este aumento excessivo na circulação das notas, mas, em proporção muito mais rápida do que em proporção ao excesso de sua quantidade.
Caso o banco não realize uma expansão de base monetária sob tais condições, haverá um refluxo de notas bancárias na medida que os indivíduos substituírem as notas bancárias por moeda-commodity quando o valor real de seus balanços nominais em tal moeda sofrer uma depreciação, diminuindo por consequência as reservas do banco.
Isso acabará gerando, conforme o próprio modelo atual de crise bancária mostra, uma falência bancária porém não uma falência sistêmica; funcionando de forma semelhante a um mecanismo de seleção natural. As crises bancárias podem ser distinguidas em dois aspectos: uma onda de insolvência sistêmica( as perdas bancárias levam à falência de diversos bancos) ou pânicos bancários [8].
Apesar da associação entre o sistema de free banking e uma descentralização bancária total, sem a interferência de um banco central, tal utopia não pode ser validada em nenhum caso histórico. No free banking escocês, o Banco da Inglaterra atuava como “emprestador de última instância” do sistema bancário escocês.
O “emprestador de última instância” surge quando ocorre uma corrida/pânico bancário. Um pânico bancário pode ser caracterizado como uma tentativa generalizada do público de converter depósitos em dinheiro e uma tentativa em resposta dos bancos de aumentar suas reservas de depósito ao mesmo tempo. Os fatores que podem levar a falhas bancárias podem ser divididos em internos (má administração e fraudes) e externos (mudanças nos preços relativos).
As mudanças nos preços relativos podem afetar o valor do portfólio do banco e levar à insolvência. Esse problema pode ser resolvido a depender da estrutura do banco. Bancos com várias filiais podem diversificar seu balancete por entre várias regiões, permitindo-os absorver mudanças nos preços relativos.
Pânicos bancários, em condições normais, são uma resposta racional de clientes preocupados com sua capacidade de converter depósitos em face da insolvência. Ele serve como desincentivo aos gerentes de bancos a construir portfólios com grande risco e transfere fundos dos bancos mais fracos para os mais fortes em termos do balanço patrimonial.
Porém, em um caso de falências generalizadas, os custos de informação aumentam e se torna impossível distinguir entre bancos fortes e fracos. A única forma de resolver o problema nessa situação é transferindo fundos de suas filiais( o que é bastante custoso em um caso generalizado, devido tanto a custos de transação como custos de liquidez) ou pedindo a um “emprestador exógeno”; geralmente um banco central [9].
No caso escocês, os banqueiros dependiam do crédito e do ouro do Banco da Inglaterra em tempos difíceis (como pânicos bancários) e o balanço patrimonial de muitos bancos era formado de títulos públicos lastreados em reservas do banco central [5].
A decadência do sistema escocês começou com a revogação da conversibilidade da libra durante as guerras napoleônicas. Quando essa notícia chegou à Edimburgo, em 1 de Março de 1797, as autoridades bancárias seguiram o mesmo processo, a despeito de não ter autoridade legal para tanto. Os banqueiros escoceses não permitiram que suas moedas flutuassem em relação à libra esterlina. Contudo, eles tinham duas razões para tanto:
i) os bancos estavam agora sem sua principal fonte de espécie;
ii) o comércio e os clientes dos bancos, em geral, preferiam utilizar a conversibilidade com a libra esterlina para transacionar com as outras regiões do Império Britânico, devido a área monetária ótima da libra criada pela Commonwealth;
A teoria das finanças internacionais, todavia, diz que sobre taxas de câmbio fixas num modelo simples de dois países, o país “pequeno” perde o controle de sua oferta monetária para o país “grande”. Mantendo uma taxa de câmbio fixa entre suas moedas e a libra, os escoceses perderam o controle de suas micropolíticas monetárias para o Banco da Inglaterra [5].
O golpe final contra o sistema escocês veio quando o primeiro-ministro conservador Robert Peel assinou o Ato Bancário de 1844. Esse ato foi sancionado por influência da Currency School, comandada por David Ricardo, que afirmava que o sistema bancário deveria ser centralizado pelo Banco da Inglaterra sob um padrão-ouro de 100%. Assim, a liberdade bancária da Escócia foi revogada e todos os bancos perderam seu poder de emissão, monopolizando esse no Banco da Inglaterra.
O sistema de free banking oferece uma série de conclusões muitas vezes ignorada:i) ele serve como modelo teórico basilar para a política monetária. Um dos erros mais grosseiros dos manuais de economia monetária modernos é não oferecer um modelo teórico contrafactual ao modelo de central banking.
A centralização sob um banco central é tomada como certa e nenhuma rationale do sistema monetário ou bancário é traçada para se iniciar uma correta investigação. Da mesma forma que um economista internacional não pode se dizer como tal sem conhecer o modelo de livre-comércio, um economista monetário não se pode ter esse título sem conhecer o modelo de free banking.
O caso escocês também nos oferece interessantes paralelos com as economias emergentes:
a) A common law de contratos ainda estava em seus estágios iniciais de desenvolvimento, criando empecilhos para a execução de contratos (insegurança jurídica);
b) existia dificuldade de estabelecimento de firmas de responsabilidade limitada e problema de oportunismos contratuais.
c) o comércio internacional era parte importante da economia escocesa, submetendo-a à choques externos, logo, submetendo o país aos diversos problemas financeiros e macroeconômicos característicos de economia emergentes.
Dessa forma, o modelo de superação da armadilha de renda média escocesa por meio do free banking e da industrialização, também por meio da atividade bancária livre, pode servir de modelo para economias em desenvolvimento [10].
De maneira geral, como traçado por Briones e Rockoff, podemos dizer que o consenso dos historiadores monetários sobre os episódios de free banking é que:
- O Free Banking era um sistema bastante distante do laissez-faire, sendo submetido a várias regulações;
- O “wildcat banking”( forma de negócio bancária predatória), se é que existiu, foi um fenômeno extremamente raro;
- Os melhores exemplos ocorreram em sistemas parcialmente regulados;
- Os estudiosos desses episódios atribuem o sucesso do sistema às restrições residuais;
- A maior parte da divergência em torno do free banking é até onde o sistema pode funcionar somente com as regulações residuais e sem a existência de um “emprestador de última necessidade”[2];
É pouco provável que o sistema volte a ser adotado; não por suas falhas, mas pela desconfiança da população em geral com tal sistema. Todavia, seu conhecimento fornece o arcabouço teórico e factual para discussões sobre regulação bancária e sobre política monetária.
Notas
[1] SMITH, Vera C. “The Rationale of Central Banking”. Liberty Fund, Indiana, 1990.
[2] BRIONES, Ignacio e ROCKOFF, Hugh. “Do Economists Reach a Conclusion on Free Banking Episodes?”. Econ Journal Watch, Atlas Network, Vol 2 (2), August (2005), págs 279-324.
[3] CAMERON, Rondo. “Banking in the Early Stages of Industrialization”. Oxford University Press, Londres, 1974.
[4] LA PORTA, Rafael; LOPEZ-DE-SILANE, Florencio; SHLEIFER, Andrei e VISHNY, Robert. “Law and Finance”. NBER Working Paper # 5661, July 1996.
[5] COWEN , Tyler e KROSZNER, Randall. “Scottish Banking Before 1845: A Model for Laissez-Faire?”. Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 21, No 2( May 1989), págs 221-231.
[6] SMITH, Adam. “A Riqueza das Nações”, Vol 1. Editora Nova Cultural, São Paulo, 1985.
[7] WHITE, Lawrence. “Free Banking in Scotland Before 1844”. Publicado em “Unregulated Banking: Order or Chaos”, Springer Publisher, 1991.
[8] CALOMIRIS, Charles. “Banking Crisis and the Rules of the Game”. NBER Working Paper # 15403, October 2009.
[9] BORDO, Michael. “The Lender of Last Resort: Some Historical Insights”. NBER Working Paper # 3011, June 1989.
[10] WORLD BANK, “Free Banking: The Scottish Experience as a Model For Emerging Economies”, Policy Research Working Paper # 1536, November 1995.
